A importância da Substituição Tributária na implementação do IBS: especialista defende regulamentação

Entre 2017 e 2022, em 18 das 27 Unidades da Federação, a Substituição Tributária variou de 20% a 61% do total da arrecadação de ICMS. Os dados estão publicados no livro “Substituição Tributária no ICMS – Restituição da Diferença de ICMS Pago a Mais Análise do Tema 201 do STF no Âmbito Estadual”, de autoria da especialista em Direito Tributário, pesquisadora e auditora fiscal da Receita do Distrito Federal, Nyvea Lourenço.

O estudo contou com o apoio do Comsefaz e mostra a relevância estrutural da Substituição Tributária para as finanças públicas e, por consequência, para as políticas públicas implementadas nos estados e Distrito Federal.

No calor das discussões sobre a reforma tributária e seus efeitos na arrecadação do país, a autora sugere um debate mais aprofundado em relação ao regime de Substituição Tributária, que permanece indefinido e sem regulamentação, ainda que o Projeto de Lei Complementar 108/2024 tenha avançado ao tratar da transferência de créditos nos arts. 155 a 158:

“Essa falta de regulamentação causa preocupação com o que ocorrerá a partir de 2033, em razão da remanescência do seu estoque de créditos. Essa lacuna, longe de significar omissão, representa uma oportunidade para recolocar a Substituição Tributária na agenda de debates da reforma tributária”, avalia, antes de complementar:

“Nesse aspecto, ao instituir o IBS, a Emenda Constitucional 132/2023 abre um campo fértil de diálogo institucional entre fisco, contribuintes e legisladores, constituindo um nicho de oportunidades para o Poder Legislativo redesenhar a Substituição Tributária, de maneira diferente dos moldes traçados pelo Tema 201 do STF”, afirma.

No Tema de Recuperação Geral nº 201, a Suprema Corte estabelece que a restituição da diferença do ICMS pago a mais em operações de substituição tributária progressiva é devida caso a base de cálculo efetiva da operação seja inferior à base de cálculo presumida utilizada para o recolhimento do imposto. 

“Desse modo, diferentemente do modelo atual, marcado pela ampliação excessiva, problemas de operacionalização e por litígios decorrentes da divergência entre a base de cálculo presumida e a efetiva, a nova ordem pode esculpir e consolidar a ST em poucos segmentos estratégicos, nos quais a arrecadação concentrada se mostre eficiente e economicamente justificável. Consequentemente, a Substituição Tributária como instrumento equalizador na concorrência leal é vetor de suma importância para o mercado”, diz.

Na avaliação da especialista em Direito Tributário, Nyvea Lourenço, seguindo a mesma lógica, a restituição deveria ser admitida apenas se o fato gerador presumido não ocorrer, resgatando a visão originária da ST: um regime de antecipação tributária, no qual o substituto possui condições de suportar o custo financeiro da operação, garantindo tanto a eficiência arrecadatória quanto a previsibilidade do sistema.

“Vale observar que a ST tem se mostrado, historicamente, um mecanismo relevante para a estabilidade das receitas estaduais”, reforça, lembrando os dados da pesquisa publicada no livro de sua autoria que apontam que a Substituição Tributária foi responsável por até 61% da arrecadação de ICMS, entre 2017 e 2022, em alguns estados brasileiros.  

“Ao ser incorporada de maneira calibrada ao IBS, a ST atuaria como um “colchão fiscal” de transição, reduzindo o risco de queda abrupta da arrecadação no período de migração do sistema atual para o novo regime”, afirma.

Nesse cenário, do ponto de vista macroeconômico, Nyvea Lourenço defende que preservar a ST em segmentos estratégicos contribui para evitar choques de arrecadação que poderiam gerar pressão sobre a alíquota do IBS em relação ao PIB.

“Uma transição bem estruturada reduz a necessidade de elevação compensatória da alíquota padrão e mantém a carga tributária em patamares estáveis, o que preserva a previsibilidade do ambiente econômico e protege a competitividade das cadeias produtivas nacionais”, afirma.

Especialista destaca pontos relevantes da Substituição Tributária na transição para o IBS

Ao defender a regulamentação do regime de Substituição Tributária, a especialista em Direito Tributário e auditora fiscal da Receita do Distrito Federal, Nyvea Lourenço, destaca pontos importantes da ST no contexto do IBS.

Um deles é a eficiência administrativa e arrecadatória alcançada pela concentração da responsabilidade tributária em poucos contribuintes da cadeia (fabricantes, distribuidores e importadores), o que levaria a ST a reduzir custos de fiscalização, simplificar o cumprimento das obrigações acessórias e assegurar maior previsibilidade de fluxo de caixa para os entes federativos.

“No campo do IBS, esse precedente serve de base para o aprimoramento do mecanismo, agora ajustado a um regime que preza pela simplicidade”, diz.

Nyvea Lourenço também explica que a transição seria suave ao migrar do ICMS e do ISS para o IBS, uma vez que a ST pode atuar como instrumento de continuidade arrecadatória, assegurando que a nova base de incidência não produza lacunas ou descompassos que prejudiquem os entes federativos.

“Não obstante o novo sistema tributário tenha sido redesenhado não somente para abranger os bens tangíveis, mas também os intangíveis, a administração tributária ainda demandará tempo para se adaptar e implementar de forma efetiva os mecanismos necessários, a fim de que a tributação alcance plenamente essas operações”, explica.

A auditora fiscal da Receita do DF também acredita que, embora não elimine todas as distorções individuais, a regulamentação da ST contribuiria para a justiça coletiva ao uniformizar a tributação em setores onde há grande pulverização de contribuintes, fortalecendo a isonomia horizontal e reduzindo assimetrias concorrenciais.

“Nesse contexto, há manifestações de setores ligados ao varejo que defendem a ST como forma de assegurar a concorrência leal”, pontua.

Nesse sentido, reforça a especialista, o redesenho da Substituição Tributária dentro do IBS deve se concentrar em setores de alta complexidade logística e de grande relevância fiscal, onde a multiplicidade de agentes dificulta a arrecadação direta.

“É o caso, por exemplo, de medicamentos, bebidas, telecomunicações e automotivo, cadeias já estruturadas sob o regime de substituição”, cita.

“Desafio institucional é construir modelo definitivo”, defende autora

Para a autora do livro “Substituição Tributária no ICMS”, ao ser repensada e seletivamente incorporada ao IBS, a Substituição Tributária consolida-se como mecanismo estratégico de arrecadação e de estabilidade macroeconômica.

Mais do que um simples instrumento de antecipação tributária, na avaliação dela o modelo redesenhado de ST se tornaria um pilar de segurança jurídica, eficiência e simplificação, capaz de assegurar a manutenção da arrecadação, evitar distorções no cálculo da alíquota do IBS sobre o PIB e favorecer a competitividade dos setores produtivos.

“Nessa esteira, o desafio institucional está em construir um modelo definitivo, restrito a segmentos em que a técnica seja mais eficaz, e que retome a racionalidade original do regime: antecipar a arrecadação de forma sustentável, com restituição apenas quando o fato gerador presumido não ocorrer”, afirma a pesquisadora, que conclui:

“Nesse cenário, a Substituição Tributária deixa de ser fonte de litígios e se transforma em ferramenta moderna e estável de política tributária, alinhada aos objetivos da reforma e às melhores práticas internacionais de simplificação fiscal”.

Fonte: Comsefaz