Qual Justiça vai julgar a Reforma Tributária?

A pergunta do título deste texto, escrito em linguagem coloquial, para ser compreendido técnica e juridicamente, deveria ser redigida da seguinte forma: “Quem terá a competência jurisdicional para processar e julgar os novos tributos — IBS e CBS — instituídos pela Reforma Tributária do Consumo, realizada pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar nº 214/2025? Será a Justiça Federal, a Justiça Estadual, ambas ou um novo tribunal especializado?”.

Penso que tal indagação tem grande importância e se justifica por dois motivos.

O primeiro, por estarmos a menos de quatro meses do início da fase de transição da Reforma Tributária do Consumo, momento em que passam a incidir as alíquotas de 0,1% do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS — de competência estadual e municipal), e 0,9% da Contribuição de Bens e Serviços (CBS — de competência federal), que totalizam 1% (um por cento) das operações dos contribuintes desses novos tributos.

A EC nº 132/2023 assim prescreveu no artigo 125 do ADCT: “Em 2026, o imposto previsto no art. 156-A será cobrado à alíquota estadual de 0,1% (um décimo por cento), e a contribuição prevista no art. 195, V, ambos da Constituição Federal, será cobrada à alíquota de 0,9% (nove décimos por cento)”.

Por sua vez, o artigo 343 da LC nº 214/23 contém a seguinte regra: “Em relação aos fatos geradores ocorridos de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2026, o IBS será cobrado mediante aplicação da alíquota estadual de 0,1% (um décimo por cento)”. No mesmo sentido, o artigo 346 dessa lei complementar prevê que “Em relação aos fatos geradores ocorridos de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2026, a CBS será cobrada mediante aplicação da alíquota de 0,9% (nove décimos por cento)”.

Por fim, o § 1º do artigo 348 institui uma espécie de “isenção” temporária e condicionada para este primeiro ano quanto a esses valores, nos seguintes termos: “Fica dispensado o recolhimento do IBS e da CBS relativo aos fatos geradores ocorridos no período indicado no caput em relação aos sujeitos passivos que cumprirem as obrigações acessórias previstas na legislação”.

O segundo motivo de preocupação é a ausência, até o presente momento, de previsão e regulamentação da competência jurisdicional para processar e julgar tais tributos. E por que essa anomia normativa está nos causando perplexidade, além de estarmos muito próximos do início da transição da reforma tributária? Por diversos motivos que decorrem da estrutura de “IVA Dual” adotada para o IBS e a CBS, contendo ambos o mesmo e único fato gerador comum e simultâneo, que cria a obrigação tributária ao contribuinte em cada uma de suas operações, devida para três entes federativos distintos.

Isso ocorre porque o novo IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) é um imposto de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal (DF) e municípios, e a nova CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) é uma contribuição social de competência da União, possuindo ambos o mesmo fato gerador que surge concomitantemente na mesma operação, gerando três obrigações tributárias distintas: uma perante a União (quanto à CBS) e outras duas perante os estados, DF e municípios.

Agregue-se a essa equação a presença de uma nova instituição no sistema tributário brasileiro, que é o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, entidade pública sob regime especial, com independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, composto por 27 (vinte e sete) representantes dos estados e Distrito Federal e 27 (vinte e sete) representantes dos municípios. A nova entidade terá diversas funções administrativas de natureza tributária, dentre as quais regulamentar e uniformizar a interpretação e aplicação da legislação, arrecadar o imposto, efetuar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre estados, Distrito Federal e municípios, bem como decidir o contencioso administrativo.

Já a fiscalização, o lançamento, a cobrança, a representação administrativa e a representação judicial relativos ao IBS serão realizados, no âmbito de suas respectivas competências, pelas administrações tributárias e procuradorias dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Portanto, além do ente federativo competente e da administração tributária de cada ente, surge uma terceira figura que é esse Comitê Gestor, cuja natureza jurídica e respectivas funções poderão impactar a definição da competência jurisdicional da demanda judicial.

Outro elemento complicador na questão processual decorre da mudança da cobrança tributária da origem (modelo que sempre tivemos) para o destino, ou seja, onde o consumidor do bem adquirido ou serviço prestado estiver será o destino dos valores cobrados de IBS, e não mais o local onde se encontra o fornecedor do bem ou serviço.

No atual sistema tributário (ou, para uns, o “velho” sistema tributário) vigente há quase 60 anos, sempre tivemos, para cada tributo, um fato gerador, e a obrigação tributária dele surgida é devida individual e exclusivamente para o ente federativo credor. Se houver a necessidade do ajuizamento de uma demanda judicial a seu respeito, sabe-se pronta e inequivocamente que se tratará da Justiça Federal para processar e julgar os tributos federais e da Justiça Estadual para processar e julgar os tributos estaduais e municipais. A boa e velha teoria geral das obrigações tributárias era simples e induvidosa.

Mas, agora, com a inclusão no sistema tributário do IBS e da CBS no modelo de “IVA Dual”, parece, até o presente momento, não ser mais.

Isso porque, se houver necessidade de o contribuinte buscar o Poder Judiciário para solucionar qualquer tipo de conflito quanto ao IBS e CBS, seja esse um questionamento sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade em determinada situação, seja para um mero pedido de restituição ou compensação desses tributos, ou qualquer outro motivo que surja em relação a eles, vem a seguinte pergunta: para qual justiça o contribuinte deverá direcionar o seu pleito judicial? A primeira e simples resposta que viria a nossa mente seria: “ora, se o problema for com a CBS, a demanda judicial deverá ser movida perante a Justiça Federal, e se o problema for com o IBS, a demanda judicial será ajuizada perante a Justiça Estadual”.

Mas não é tão simples assim.

Primeiro, porque se houver duas justiças — a Federal e a Estadual — igualmente competentes e capazes autonomamente para se manifestar e decidir a respeito do mesmo fato gerador, ou da mesma norma que regulamenta esses dois tributos, poderemos ter decisões a respeito do mesmo objeto litigado (mesma causa, fundamentos fáticos e jurídicos e mesmo pedido) em sentidos contrários e a formação de entendimentos judiciais antagônicos e conflitantes. Isso gera confusão e insegurança jurídica, sobretudo em um contexto já deveras pernicioso, em que a litigiosidade tributária é atualmente o ramo do direito que mais está presente no Poder Judiciário, e agora com dois sistemas tributários convivendo simultaneamente durante a fase de transição.

Segundo, ainda utilizando a mesma ordem de ideias, se o objeto da demanda judicial puder atingir ambos os tributos, será que o contribuinte deverá ajuizar duas ações judiciais iguais e simultâneas, uma na Justiça Federal e outra na Justiça Estadual? E será que poderemos ter, da mesma forma, decisões conflitantes apesar de questionamentos exatamente iguais? E se estivermos diante da cobrança movida em face de contribuinte inadimplente do IBS e da CBS, serão três ações de execução fiscal a serem movidas pelas respectivas Fazendas Públicas? E a decisão nos embargos do devedor julgado em uma delas — a favor ou contra o contribuinte — poderá ser utilizada nos demais feitos executivos?

Terceiro, se for necessário tal ajuizamento dúplice, quem integrará o polo passivo da demanda e quem os representará judicialmente? No caso da CBS será, obviamente, a União na Justiça Federal com a sua representação feita pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). Mas no caso do IBS, será necessário incluir no polo passivo da demanda judicial o ente estadual e o ente municipal competentes para aquele fato gerador? E sua representação judicial será feita por dois procuradores simultaneamente, um estadual (PGE) e outro municipal (PGM)? E a figura do Comitê Gestor do IBS terá legitimidade processual para integrar o polo passivo daquela demanda judicial? Será necessário ou facultativo incluir o Comitê Gestor nessa demanda como litisconsorte? Agregue-se, ainda, a dúvida quanto a quem será a autoridade coatora em tais demandas caso seja necessário ao contribuinte impetrar um Mandado de Segurança.

Quarto, diante da mudança do local tradicional da cobrança da origem para o destino (para onde os recursos financeiros do IBS irão ser destinados), devemos indagar quem figurará no polo passivo da demanda judicial que envolva, por exemplo, a restituição ou a compensação de crédito tributário. Seria o ente que fiscalizou, apurou, lançou e cobrou o IBS do contribuinte (que está na origem), ou será o ente que recebe os recursos arrecadados (que está no destino), ou, ainda, será o Comitê Gestor, responsável pela arrecadação, compensação de débitos e créditos e distribuição de receitas para os estados e municípios? Tais definições trazem a reboque a fixação da jurisdição competente para processamento da demanda judicial.

Essas mesmas dúvidas surgem no lado inverso da moeda (ou seja, do lado da Fazenda Pública), como a que se refere ao ente e respectiva representação judicial que terá a competência para ajuizar a ação de execução fiscal do IBS e onde (comarca) esta deverá ocorrer. Ademais, será que os entes subnacionais terão que atuar judicialmente em comarcas fora do seu território, por força da mudança da cobrança no destino e não mais na origem?

Há ainda muitos outros exemplos de dúvidas e preocupações de natureza processual no que se refere ao IBS e CBS.

Existem algumas propostas em debate a respeito da definição da competência jurisdicional, porém sem que haja até o momento qualquer deliberação concreta.

A Advocacia Geral da União (AGU) apresentou, por meio de um grupo de trabalho instituído para tal fim, uma proposta no sentido de que seja a Justiça Federal a competente para apreciar tudo o que se refere aos dois novos tributos, sendo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) o órgão de representação judicial. Na proposição, consta ainda a sugestão de criação de uma medida judicial intitulada de Ação Declaratória de Legalidade (ADL) ou Ilegalidade (ADIL), de competência originária do Superior Tribunal de Justiça (STJ), cuja decisão teria natureza vinculante e eficácia erga omnes.

Por sua vez, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), por meio da Portaria nº 96/2025, instituiu outro grupo de trabalho, com a finalidade de criar um anteprojeto de Emenda Constitucional que estabeleça um tribunal nacional único, com duas instâncias de julgamento, composto de magistrados federais e estaduais que julgarão em um colegiado misto, e que funcionará apenas de maneira on-line para o processamento e julgamento do IBS e da CBS, conjuntamente.

Registro, também, a existência de um importante estudo conduzido no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (STJ), realizado por um Grupo de Trabalho coordenado pela ministra Regina Helena Costa, tendo também a participação do ministro Paulo Sérgio Domingues e do ministro Luiz Alberto Gurgel, destinado à elaboração de estudos e propostas acerca dos impactos processuais decorrentes da Reforma Tributária, instituído pela Portaria STJ/GP n. 458/2024. O relatório final identificou uma série de dificuldades de natureza processual, inclusive a possibilidade de haver uma “tríplice judicialização de cada conflito tributário”.

A solução para tais dúvidas não é simples, não será perfeita e certamente não virá de uma hora para outra. Entretanto, o início da cobrança dos novos tributos criados pela reforma tributária do consumo já está batendo à nossa porta. O tempo urge a fim de que algo seja definido em nome da segurança jurídica, da duração razoável do processo e da redução da litigiosidade fiscal.

Após tantas indagações sem respostas ao longo desse texto, esse conturbado cenário me conduz a formular ainda uma última afirmação para encerrá-lo, valendo-me de uma máxima da monumental enciclopédia “História Natural”, do célebre autor romano Plínio, o Velho: “sobre esses temas, a única certeza é que nada é certo”.

- Marcus Abraham é desembargador federal no Tribunal Regional Federal da 2ª Região, professor titular de Direito Financeiro e Tributário da UERJ e coordenador acadêmico na FGV Justiça.

Fonte: O Globo - Artigo