Gastos tributários avançam e devem ir a 7,1% do PIB em 2026

FGV Ibre projeta alta de 0,65 ponto percentual na soma das renúncias de União e Estados; total para o ano que vem supera R$ 950 bi

Os gastos tributários federais e estaduais vêm crescendo. No total de União e Estados, esses gastos devem somar R$ 954,73 bilhões em 2026, equivalente a 7,1% do Produto Interno Bruto (PIB), 0,6 ponto percentual (p.p.) a mais do que devem alcançar em 2025. Em 2017 correspondiam a 5,5% do PIB. A parcela da União é maior, mas o avanço como proporção do PIB tem ritmo mais forte nos Estados. Os gastos tributários federais devem subir de 4,4% para 4,6% do PIB de 2017 a 2026, em acréscimo de 0,2 p.p. A parte dos Estados, com Distrito Federal, deve subir de 1,1% para 2,5% do PIB, alta de 1,4 p.p.

Gastos tributários são políticas públicas que trazem renúncias fiscais relativas a grupos específicos que se beneficiam de tratamento diferenciado do sistema tributário padrão, de referência.

Seja na União, seja nos Estados, esses benefícios trazem vantagens para a administração pública, como instrumentos capazes de estimular um setor dentro de programas com objetivos sociais e econômicos. Também trazem desvantagens, como ineficiência de empresas ou distorções de preços relativos. Além disso, esses gastos tendem a ser associados a grupos de pressão em vez de estabelecidos por efetiva necessidade. Nos Estados, porém, destaca-se o quadro heterogêneo, que leva à necessidade de uniformizar mecanismos que regulem a concessão, transparência e avaliação dos gastos tributários. O debate deve se manter importante mesmo com a reforma tributária sobre consumo.

Os dados são de estudo focado em gastos tributários estaduais, elaborado por Manoel Pires, coordenador do Centro de Política Fiscal e Orçamento Público do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre), e pelo assistente de pesquisa Giosvaldo Teixeira Júnior. Foram coletadas estimativas de gastos tributários das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) dos Estados.

Para analisar o processo de concessão, transparência e avaliação dos gastos tributários, foram consultados os normativos legais e infralegais do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), documentos e relatórios dos Tribunais de Contas dos Estados (TCE) relacionados ao tributo, além de entrevistas com gestores estaduais.

“Nos gastos tributários estaduais, a complexidade é maior do que na União. No fim das contas há 27 experiências diferentes. Os números são controversos e sempre estão sujeitos a mudança de metodologia. Existem melhorias nas estimativas em vários Estados, mas é um tema com relativa baixa transparência”, diz Pires.

As informações sobre os montantes dos gastos tributários são mais confiáveis desde 2017, quando a LC 160/2017 estabeleceu a convalidação dos benefícios de ICMS, o que resultou numa divulgação maior dos incentivos pelos Estados, lembra Pires. O esforço dos Estados para aperfeiçoar cálculos também deu dimensão mais realista aos dados nos últimos três anos, aponta o estudo.

Segundo o estudo, os gastos tributários projetados dos Estados somam R$ 333,72 bilhões em 2026, com alta de 20,6% nominais contra o esperado para 2025. Em termos absolutos, os Estados com maiores gastos tributários para 2026 são São Paulo, com R$ 85,6 bilhões, Santa Catarina, com R$ 31,1 bilhões, e Minas Gerais, com 25,4 bilhões.

Considerando gastos tributários como proporção da receita total, o ranking é liderado por Amazonas, com 58%, Santa Catarina, com 57,6%, e Mato Grosso do Sul, com 50,1%. Os montantes de gastos tributários do estudo incluíram, além do ICMS, o IPVA, cobrado sobre a propriedade de veículos, e o ITCMD - ou ITCD, em alguns Estados -, recolhido sobre doações e heranças.

Em nota, a Fazenda de Santa Catarina diz que no caso da LDO de 2026 a projeção de renúncia baseia-se no valor efetivo de 2024, além de estimativas para PIB e inflação. Para 2026, a renúncia estimada representa acréscimo de 17% ante a renúncia efetiva de 2024. A nota também diz que o estímulo fiscal projetado para 2026 corresponde a 53,7% da receita total estimada para o ano.

Em Minas Gerais, Leônidas Marques, superintendente de arrecadação e informações fiscais da Fazenda, diz que os valores previstos em gastos tributários para 2025 foram de R$ 21,9 bilhões, mas a tendência é de fechar o ano com R$ 23 bilhões. A alta em 2026, portanto, diz, deve ser de 10%, e não de 16%.

Para representantes de Estados ouvidos pelo Valor, os gastos tributários são importante instrumento para desenvolvimento econômico e há transparência cada vez maior (ver texto abaixo).

Pires destaca que as projeções de gastos tributários não significam estimativa integral de perda de arrecadação efetiva. “Quando se calcula o nível de renúncia como proporção da receita total, temos um indicador que mostra o tamanho do incentivo dado, e não o potencial de arrecadação que se pode obter com o fim do incentivo. Porque não se sabe se a empresa continuará operando ou se permanecerá no Estado e, no caso do ICMS, há a competição. Às vezes um governo dá um incentivo para compensar algo oferecido por outro Estado. Então todo mundo dá o benefício, mas nem todo mundo arrecada naquele montante, porque um rouba o incentivo do outro.”

As informações coletadas, diz Pires, mostram que, embora haja heterogeneidade entre os Estados no processo de concessão dos benefícios, um elemento comum é a avaliação de impacto fiscal no sentido de o benefício caber ou não no orçamento. Nem sempre o mérito da política é avaliado. Alguns Estados avaliam os benefícios considerando um plano estratégico de desenvolvimento econômico, o que é uma boa porta de entrada para avaliação de mérito, diz, mas a maioria não faz. “A concessão depende mais de lobby dos atores, de um lado, e do outro lado, os governos estaduais têm pouca prática em planejamento econômico.”

A segunda questão é a da transparência, diz, o que precisa ir além de somente publicar o dado do gasto tributário na LDO. “Algo que ajudaria muito isso seria se já no processo de concessão, além de olhar o mérito do programa como instrumento para o desenvolvimento do Estado, fossem estabelecidos condicionantes ao benefício, determinando qual órgão irá acompanhar, o que é raríssimo.” O gasto tributário é uma política pública e por isso consta no orçamento, mas é preciso que ela tenha gestor, defende, para verificar se os contribuintes habilitados são os que têm de ser beneficiados. “Pode se estabelecer já na concessão a prestação de informações e criar indicadores para acompanhar a política. Isso cria barreiras. À medida que se exige do contribuinte uma série de informações, cria-se um custo para o lobby e uma forma equilibrada de gerir a política pública.”

Isso, observa, conduz a maior transparência, porque possibilita produzir e publicar indicadores, o que permite o olhar integrado às demais políticas setoriais. Isso é importante, diz, para estimar a dimensão do benefício total a um setor ou grupo de contribuintes.

Outra questão importante, aponta Pires, é a do monitoramento e avaliação. “Basicamente há pouquíssimas experiências nesse sentido. Em geral muitas avaliações não são boas o suficiente para termos conclusão concreta, objetiva, segura. E grande parte das avaliações bem feitas chega à conclusão de que muitos benefícios não atingem seu resultado.”

Pires pondera que algumas questões precisam ser consideradas na avaliação. Segundo o estudo, alguns Estados concluíram que muitos benefícios de crédito presumido não geraram ganho de arrecadação suficiente para compensar a perda estimada em receitas. Mas, mesmo sem retorno claro, a análise não foi conclusiva para a redução dos gastos tributários, porque muitas vezes se busca equalizar o tratamento fiscal em relação aos Estados vizinhos.

Para Pires, um debate sobre os atuais incentivos de ICMS é importante, mesmo com a reforma tributária sobre consumo que deve iniciar a partir de 2027 o período de transição para o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). “O gasto tributário vai continuar existindo. No novo sistema, diz, algumas diferenciações importantes vão continuar e a própria reforma estabelece a avaliação das renúncias tributárias.” Pires defende uma lei geral federal para o tema, mas ele avalia que o Comitê Gestor do IBS poderá atuar para normatização e acompanhamento dos gastos tributários e pode absorver as recomendações colocadas em debate. “É preciso criar os normativos diante das diferenciações tributárias que ainda existem, estabelecer critérios para as empresas se habilitarem aos benefícios e para definir setores beneficiados, além de estabelecer as informações necessárias para avaliação.”

Fonte: Valor Econômico